Monday, July 11, 2011

東亞運超支

上星期大新聞,是政府帳目委員會發表報告,大張旗鼓譴責民政事務局舉辦東亞運動會嚴重超支。這個事件在三月審計署發表報告和政府帳目委員會公開聆訊時已被廣泛報導。民政事務局雖然極力解釋,但在壓力下仍要認錯。大家都預期舉行國際級賽事所需費用很大,卻有無形收益對香港有利,但審計報告一出,大家的印象就是開支太大而浪費,而民政事務局的財務管理大有問題。

看看譴責的要點,卻又令人有點摸不著頭腦。民政事務局的主要罪行有二,一是嚴重超支,二是容許東亞運公司將一千萬元盈餘撥去體育發展基金。究竟舉辦東亞運動會是賺錢還是蝕本,這兩個相反的結果不可能同時出現。政府會計是用現金結算,沒有銀行貸款或透支安排,如果現金不足難道有承辦商收不到付款或員工收不到薪金?這個公共財務管理問題是一個很好的管理學課題。

首先是東亞運公司盈餘的運用,盈餘就是用剩的現金,不可能超支而又有盈餘。被譴責的是撥出盈餘去傳承項目。傳承是一個非常高貴的名詞,是有一個優良傳統或有價值的貢獻而要傳給後人承接以發揚光大。東亞運動會對香港體育有貢獻,用其盈餘以傳承下去很有意義。各位議員極力指責後,被傳媒質問就反口說有價值,再指民政事務局程序不合。議事廳於是放棄了政策目的而淪為公務員式的程序機器。

東亞運公司生意頭腦其實不錯,最初估計收入是一億一千萬元,但結果收入是一億八千萬元,連同政府注資一億一千多萬元,資金有二億九千多萬元。但其支出只有二億八千多萬元,包括傳承項目;盈餘尚有一千多萬元。東亞運公司似乎應記一功。

那麼超支是什麼一回事?首先,審計署說東亞運公司的開支比預算數目大了百分之二十,所以算超支;但卻沒有說收入更增大了百分之五十四,引致結果有盈餘。這是一間公司,營運有如此成績真是令人佩服。但審計署用政府部門開支與收入分離結算法,不理收入多少,開支大了就算賺錢都要譴責。

另一個更重要的論點是其他部門的支出都納入計算開支,所以大大超支一億三千多萬元。這個說法極之偏離現時的政府財務安排和撥款機制。將所有數目都算在民政事務局頭上,當然是超支。但真相是支出從來沒有超出預算,每一項預算都是經過立法會正式批准的。審計報告指出了幾個主要支出。

** 康文署用了一千七百多萬元為東亞運動會宣傳。宣傳體育活動是康文署日常工作,而支出其實是在該署每年正常開支預算之內,並不需要額外申請開支撥款。

** 康文署收到中央撥款二千四百多萬元用以聘請臨時員工。該筆撥款其實是政府為解決失業問題而設立的臨時就業計劃的一部份,原意並不是為東亞運動會而設。

** 康文署職員和借調的公務員為東亞運動會工作的薪酬為三千一百多萬元。這不是額外支出,各部門已有開支預算支付原有員工的薪酬。

** 建築署為改良體育場地的工程支出為四千二百多萬元。這些改善工程項目是經立法會財務委員會正式批准撥款,而當時她亦知悉改善場地除了為舉行東亞運動會,亦對各項運動未來發展有幫助。

** 建築署用了四百多萬元改裝部份香港壁球場作為辦公室。該筆費用是在建築署的小型工程頂目之內,並無額外撥款。

因為這幾項支出,審計報告提出了全部成本和額外直接支出的概念。全部成本不是新鮮事物,很多會計報表都會包括這一個項目,就算是政府申請撥款增加人手都會在薪金支出之外再加上福利開支。但在向議會申請撥款的層面,要求的撥款只能限於該管制人員權力範圍之內,其他開支就需要由其他服務的管制人員申請。東亞運動會的個案正是這樣,民政事務局、康文署和建築署都各有開支需要。政府帳目委員會是在指責民政事務局為何不負責統籌一切支出,這和政府現在的分工安排和財務分項制度不同。各個政策局和各部門的工作優先次序各有不同,如要一個政策局統籌其他政策局的資源在執行上和制度上要有很大的改革,而且效果成疑。

額外直接支出的界定亦很模糊。雖然一些全職調動的支出可以肯定為東亞運動會開支,但很多人員和服務範疇是存在已久,內部資源調動或兼任工作不能說是直接支出,最多只能說對東亞運動會的工作有利。尤其是這些支出原意不是為東亞運動會而設,沒有東亞運動會都會有支出。更甚者是如果要在計劃初期就已經估計這些開支是相當不切實際,因為內部調動資源通常都是為應付突發的需要。

雖然民政事務局唯唯諾諾,又說將來會盡量配合,但我覺得事在不能而非不為。未來的大型項目,政策局只能在實際申請撥款的數目外另加註腳,說可能有另外支出但估計數目只能虛構。

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