人口政策

人口政策督導委員會剛發表了2012進度報告，劣評如潮。為什麼呢？這個督導委員會由政務司司長領導，大量高級政務官度橋，但報告被指沒有遠見，政策不清晰。實情為何？可以看看報告書的建議。

建議一： 繼續推行現有的各項行政措施， 解決內地孕婦衝急症室分娩的問題。
建議二： 增加母嬰健康院服務，照顧現時在內地的香港出生兒童。
建議三： 增加教育名額，照顧現時在內地的香港出生兒童。
建議四： 照顧跨境學童的需要。
建議五： 加強對新來港人士的服務和支援。
建議六： 進一步善用青年、婦女和較年長的人口， 以增加本港的勞動人口。
建議七： 考慮研究鼓勵採用較高的退休年齡的好處和影響。
建議八： 輸入人才。
建議九： 為長者提供更佳支援。
建議十： 繼續鞏固並加強現行由三根支柱組成的退休保障制度。

這些其實不是人口政策，而是福利、勞工、教育的行動綱領，是應對人口變化後的行為。學者說這個報告的水平只及大學本科生習作；我覺得是一個很低分數的習作。我見過有些大學生做研究，只是收集一些熱門話題的數據，然後結集成為一份報告，其中沒有深入思考和分析。現在這份報告結集了雙非問題、老人問題、就業問題，只有輸入人才較接近人口政策。

要討論人口政策，第一步是要有一個願景。特首幾年前曾提出過，未來十年香港人口會達到一千萬。這可能是一個統計上的推算，但人口政策首先就要審視這個可能性。香港土地面積不能向外擴大，究竟是否可以容納增加了的人口。如果香港接受一千萬人口這個定位，接下來基建政策、房屋政策、就業政策、醫療教育政策等就會跟進。人口政策的工作是要分析人口特徵，人口流動，然後制定政策使未來人口的組成對香港的發展有利。

香港人口是否會又為何會達到一千萬？世界趨勢是說人口爆炸，最終會導致悲劇。全世界都著力控制人口增長，知識型社群的生育率都下降，但人口仍有增長。很多大城市人口不斷增加，最大原因是人民由鄉間流向城市。這個動量很難控制，就算有戶籍管理都不能完全阻截黑市移民。人口減少原因是死亡率和流出移民，兩者都有跡可尋。

香港曾有向外移民潮，但近年已減低至微不足道，對未來人口影響輕微。老人的存活率對人口變化的影響卻很大。在一個在自然環境下達致人口平衡的社群，出生率和死亡率互相抵銷，而各個年齡級別的人口亦會相若。在一個不斷發展擴大的社群，出生率比死亡率高，所以年幼的人口比例上會比年長的人口高。但香港和很多已發展的國家卻有老人人口激增問題；主因是醫學進步了，人類壽命比以前加長了；而現時大部份人口是戰後嬰兒潮現象；再者近數十年來教育水平和婦女地位提高，引致出生率下降。這個失衡現象卻不會無止境地惡化，嬰兒潮時期的老人幾十年後終會去世，其時老人比例會跟隨現時的青少年比例而下降。但香港有一短視的人口政策，希望家庭多生一個兒女，以減輕人口衰老的負擔。其實這是一個飲鴆止渴的想法，結果是人口衰老問題幾十年後繼續惡化。社會應該要做的是保持現時的出生率，使用現有資源照顧好漸漸淡出的老人人口，幾十年後人口年齡分佈自然會較平均。

香港是現代化城市，自然會吸引大量外來移民；這是人口政策要注意的重點，全世界大城市都面對這個問題。第一是合法移民，可由政府主導；第二是非法移民，通常政府要堵截；第三是難民，除了是非法，還牽涉政治和人道問題。難民問題曾經一度是香港人口政策大問題，先有中國難民，後有越南難民，政府無法招架；但難民問題很難預測和防範，不過很少發生，只可當是黑天鵝事件。至於非法移民是長做長有，堵截和執法工作做得好就可以有效控制。人口政策要在合法移民上大做文章。政府的優才移民和輸入外勞政策，以及家庭團聚的配額，可以讓政府準確地預測這一方面未來人口趨勢，計算起來並不困難。政府應要評估他們的需要，以使其他民生政策可以跟進。

香港的人口政策有一個特殊問題，似乎政府未能掌握，這就是身在中國的在港出生人口，包括港人和非港人在香港出生的子女。政府在此進退失據。港人子女自然是香港人；但究竟非香港人在港所生的子女在人口政策上怎樣應對？先撇開基本法和香港移民法例不說，政府曾有政策希望中國的富有家庭可以來港產子，其子女應會受高等教育而成為高質素香港人。這個政策有不良後果引致大量中國人民以合法和非法方式來港產子，情況一度失控。現時政策又轉變了，雙非產子零配額，不過在港出生人士自動成為香港人的法例仍有效。報告書的建議說明政府發現了後果，要在其他政策範疇應對；但在人口政策方面仍未想清楚。

要面對的問題是現時不在港的香港人，究竟在未來數十年他們對香港人口有什麼影響。他們的數目並不是一個謎，政府有準確的出生記錄和離港記錄，可以知道有多少人可以隨時回港。至於要如何預備資源去應付他們的需要，統計學可以派上用場。雖然每一個家庭的狀況和意願都不一樣，但作為一個大群體，集體動態是可以科學化地預測而有很高的準繩度。以其要其他部門改善服務，首先就要在人口回流的預算上做好工作。

香港還面對一個不確定因素，使人口政策官員摸不著頭腦。我稱之為深圳因素，其範圍其實可以涵蓋珠江三角洲，兩小時內可以到達香港的廣東省地區，不過深圳較為嚴重。在這個香港的後園，有不少香港出生的兒童。很多香港家庭在深圳，又有很多香港出生子女的中國家庭，因為距離很接近，他們的子女經常性地往返香港，接受教育和使用各種服務。這一群流動人口很難預測，他們是中國居民，算是中國人口，但他們可以和香港居民一樣每天都使用香港政府的服務。這一個特別的情況，是由人為的邊界障礙引起。解決的辦法就是解決邊界問題，香港深圳融合；這個情景始終會發生，不過不會是短期內；到時香港的人口政策就會升格，可能已不再是香港官員的煩惱了。